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為了加強新型地下空間（鹽穴）資源創(chuàng)新性配置管理，有效發(fā)揮我市新型地下空間（鹽穴）生產(chǎn)要素作用，依據(jù)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定，結合我市實際，常州市自然資源和規(guī)劃局擬定了《常州市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法》（征求意見稿），現(xiàn)向社會廣泛征求意見。書面意見或建議可于2024年12月9日之前以郵寄或郵件方式提交。
通信地址：常州市新北區(qū)太湖東路103號1號樓常州市自然資源和規(guī)劃局政策法規(guī)處收
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附件：1、《常州市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法》（征求意見稿）
2、《常州市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法》（征求意見稿）的起草說明
常州市自然資源和規(guī)劃局
2024年11月8日
附件1
常州市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法
（征求意見稿）
第一章 總則
第一條（制定目的）為了加強新型地下空間（鹽穴）資源創(chuàng)新性配置管理，有效發(fā)揮新型地下空間（鹽穴）生產(chǎn)要素作用，根據(jù)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定，結合我市實際，制訂本辦法。
第二條（鹽穴定義和適用范圍）本辦法所稱新型地下空間（鹽穴），是指地下深層鹽開采形成的鹽腔及其周邊保護體所占用的立體空間。利用地下空間（鹽穴）開展儲氣、儲能等，以支撐能源戰(zhàn)略儲備和提升能源供應調節(jié)能力，適用本辦法。法律、法規(guī)等另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
利用地下空間（鹽穴）開展試驗研究，探索新的用途，可參照本辦法執(zhí)行。
第三條（制定原則）新型地下空間（鹽穴）（以下簡稱“鹽穴”）保護、開發(fā)、利用、管理應當遵循“安全優(yōu)先、規(guī)劃引領、節(jié)約集約、維護權益、統(tǒng)籌兼顧”的原則，促進社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相結合。
第四條（部門職責）市、縣級市（區(qū)）人民政府組織和領導鹽穴的開發(fā)利用管理工作，負責建立健全本行政區(qū)域內鹽穴開發(fā)利用安全管理制度，明確各相關部門的安全生產(chǎn)管理責任。
自然資源和規(guī)劃部門負責鹽穴開發(fā)利用的規(guī)劃編制、開發(fā)利用、不動產(chǎn)權登記等工作，統(tǒng)籌做好礦產(chǎn)資源與鹽穴資源協(xié)同利用。
發(fā)展改革部門負責對利用鹽穴進行發(fā)電、儲氣、儲能等項目核準管理工作。
應急管理部門負責監(jiān)督檢查?鹽穴使用單位或者個人的安全生產(chǎn)情況，組織協(xié)調?安全生產(chǎn)事故和突發(fā)事件的應急救援等工作。
住房和城鄉(xiāng)建設、財政、商務、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、水利、地震等部門按照各自職責共同開展鹽穴開發(fā)利用管理的相關工作。
第五條（科技創(chuàng)新）鼓勵建設單位或者個人采用先進的科學技術，探索鹽穴環(huán)境監(jiān)測體系，充分利用聲吶測量技術定期監(jiān)測鹽礦區(qū)和儲氣（能）庫區(qū)的地表變形，預測鹽穴運行過程中的地表沉降等，為安全評估和管理提供科學依據(jù)。
第六條（評估機制）市、縣級市自然資源和規(guī)劃主管部門應當對鹽穴開發(fā)利用建立定期評估和動態(tài)調整機制，提高鹽穴開發(fā)利用的科學性、可操作性、現(xiàn)勢性。
第七條（投訴舉報）任何單位和個人有權對損毀、破壞鹽穴地表設施等危害安全行為進行制止，有權向行業(yè)主管部門或者其他有關部門對鹽穴開發(fā)利用過程中涉嫌未批先用、非法轉讓出租等違法違規(guī)行為進行投訴舉報，接到投訴舉報的部門應當依法及時調查處理。
第二章 規(guī)劃管理
第八條（專項規(guī)劃）市級自然資源和規(guī)劃主管部門應當會同發(fā)改、住房和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、應急管理等部門，編制新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用專項規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃體系。
專項規(guī)劃應以規(guī)范鹽穴資源安全、有序開發(fā)利用為目標，開展現(xiàn)狀評估，對開發(fā)用途、分區(qū)功能、安全防護等提出管控要求，明確近期重點、權益配置建議和實施保障等內容。
專項規(guī)劃編制應當與礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃等其他相關規(guī)劃銜接，報上級批準后，專項規(guī)劃成果納入詳細規(guī)劃。
第九條（詳細規(guī)劃）鹽穴開發(fā)利用詳細規(guī)劃，應當包括地表使用范圍、地下開發(fā)范圍、深度、使用性質、出入口位置、連通方式以及安全保護區(qū)范圍等規(guī)劃控制指標和要求。詳細規(guī)劃應當落實鹽穴開發(fā)利用專項規(guī)劃的有關要求，由市、縣級市自然資源和規(guī)劃主管部門組織編制，報市級人民政府審批。
第十條（規(guī)劃條件） 市、縣級市自然資源和規(guī)劃主管部門應當依據(jù)鹽穴開發(fā)利用詳細規(guī)劃編制具體項目的規(guī)劃條件，在規(guī)劃條件中明確的鹽穴位置、使用性質、安全距離、豎向界限、建設規(guī)模（容積率）、連通方式、市政設計等要求，并征求發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境以及應急管理等部門意見，作為鹽穴地下空間使用權供應文書的附件材料。
第三章 開發(fā)利用管理
第十一條（所有權和使用權管理） 鹽穴地下空間屬于國家所有，由市、縣級市（區(qū)）人民政府代理行使地下空間所有權。
鹽穴地下空間可以依法確定給建設單位或者個人使用，建設單位或者個人未經(jīng)批準不得擅自轉讓、租賃鹽穴地下空間使用權。
第十二條（項目準入）建設單位或者個人應當取得發(fā)展改革部門項目核準文件后辦理鹽穴地下空間使用權供應。
第十三條（供應方式）鹽穴地下空間使用權的供應，參照地表國有建設用地使用權供應方式和程序辦理。
第十四條（取得方式）鹽穴地下空間使用權原則上應當通過出讓、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式取得。
鹽穴地下空間使用權可以單獨取得；對新設立采礦權的，也可以與采礦權、地表建設用地使用權組合（協(xié)同）取得。同等條件下，礦業(yè)權人可以優(yōu)先取得鹽穴地下空間使用權。
本辦法實施前，對于未經(jīng)審批但已在使用的鹽穴，建設單位或個人可以通過協(xié)議出讓方式依法取得鹽穴地下空間使用權。
列入國家重點以及符合劃撥用地目錄的項目，可以依法采用劃撥方式取得鹽穴地下空間使用權。
第十五條（出讓方案）市、縣級市自然資源和規(guī)劃主管部門應當依據(jù)采礦許可要求和規(guī)劃條件編制鹽穴地下空間使用權出讓方案，報經(jīng)批準權人民政府批準后實施。
建設單位或者個人未經(jīng)人民政府批準，不得擅自占用鹽穴地下空間進行開發(fā)利用。
第十六條（按照出讓方案開發(fā)利用）
建設單位或者個人應當按照鹽穴地下空間使用權出讓方案批準用途的要求，合理開發(fā)、利用鹽穴地下空間。
建設單位或者個人需要改變鹽穴地下空間使用權出讓方案規(guī)定的批準用途，應當取得發(fā)展改革部門變更項目核準文件，與市、縣級市自然資源和規(guī)劃主管部門簽訂補充協(xié)議報經(jīng)批準權人民政府批準后實施。
第十七條（使用權年限）鹽穴地下空間使用權有償使用年限參照工業(yè)倉儲用地用途確定，最高不超過50年；以租賃方式取得的，租賃期原則上不超過5年。有償使用年期屆滿后經(jīng)評估仍滿足使用條件的，可以續(xù)期或重新進行出讓、出租。
第十八條（使用權價款）鹽穴地下空間使用權有償使用費以地下空間體積為依據(jù)進行計算，具體價格由評估決定。
有償使用費可以一次性支付或者分期支付；以租賃方式取得的，可以按年繳納年租金，年租金根據(jù)市場經(jīng)濟形勢適時調整具體價格。
第十九條（使用權收回）鹽穴地下空間使用權年限屆滿后，權利人可以申請續(xù)期。權利人未申請續(xù)期或申請未通過的，由市、縣級市（區(qū)）人民政府依法收回鹽穴地下空間使用權。
因國家重大項目建設及其他公共利益的需要，確需使用鹽穴地下空間的，由市、縣級市（區(qū)）人民政府批準，應當收回鹽穴地下空間使用權，并依法給予權利人相應補償。
第二十條（復核修正）對新設立采礦權、以組合（協(xié)同）取得鹽穴地下空間使用權的，采礦結束后，建設單位或者個人應當向市、縣級市自然資源和規(guī)劃主管部門申請對出讓方案中相關強制性指標進行復核。在不影響安全的前提下，市、縣級市自然資源和規(guī)劃主管部門可以根據(jù)復核情況對出讓方案中相關指標進行修正。修正后界址發(fā)生變化的，依申請辦理不動產(chǎn)權變更登記。
第二十一條（三維測量）鼓勵建設單位或者個人運用新技術和手段獲取鹽穴地下空間二維、三維、頂?shù)装鍒D像以及空間資源體積等三維空間形態(tài)相關信息，為指標復核提供基礎數(shù)據(jù)。
存量鹽穴地下空間使用權，其三維測量結果作為規(guī)劃條件要求及供應的參考數(shù)據(jù)。
第二十二條（應急安全管理）應急管理部門應當會同發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設等部門統(tǒng)籌、指導鹽穴安全管理各項工作，督促鹽穴使用單位或者個人編制安全生產(chǎn)事故應急預案。應急預案應當報應急管理部門備案，并定期組織演練。
建設單位或者個人應當建立健全鹽穴地下空間安全責任制，配備必要的應急救援物資和器材，按照行業(yè)管理要求做好日常巡查、檢查及安全管理，防范危害公共安全、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等事件發(fā)生。
第四章 產(chǎn)權登記
第二十三條（不動產(chǎn)登記） 鹽穴地下空間使用權不動產(chǎn)登記，按照法律、法規(guī)規(guī)定辦理。
第二十四條（登記范圍） 鹽穴地下空間使用權登記以不動產(chǎn)單元為基本單位，單個鹽穴登記為一宗地。
上款所稱宗地，是指地下空間權屬界線封閉的地塊或者空間。
第二十五條（登記內容） 不動產(chǎn)登記機構應當通過國有建設用地劃撥決定書、有償使用合同及其附圖載明的水平投影坐標、豎向起止高程和水平投影最大面積確定其范圍，開展鹽穴三維立體確權登記。登記簿及權利證書中應當載明“新型地下空間（鹽穴）”字樣。
第二十六條（地役權登記）
鹽穴地下空間使用權人需要使用他人取得的不動產(chǎn)權利，應當按照有關規(guī)定與其簽訂地役權合同，向不動產(chǎn)登記機構申請地役權登記。
第五章 罰則
第二十七條（未經(jīng)批準非法占用）違反本辦法第十五條第二款規(guī)定，建設單位或者個人未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用鹽穴進行開發(fā)利用，由市級自然資源和規(guī)劃主管部門責令退還非法利用的鹽穴地下空間。
第二十八條（非法批準使用）違反本辦法第十一條第一款規(guī)定，無權批準使用鹽穴的單位或者個人非法批準占用鹽穴地下空間，超越批準權限非法批準占用鹽穴地下空間，不按照鹽穴開發(fā)利用批準要求使用鹽穴地下空間，或者違反法律規(guī)定的程序批準的，其批準文件無效，對非法批準使用的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；非法批準、使用的鹽穴地下空間的應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用論處。
非法批準使用鹽穴，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。
第二十九條（未按批準用途使用） 違反本辦法第十六條第一款規(guī)定，建設單位或者個人未按照批準的規(guī)劃用途使用鹽穴，由市級自然資源和規(guī)劃主管部門責令交還鹽穴地下空間，并處以罰款。
第三十條（擅自出租轉讓）違反本辦法第十一條第二款規(guī)定，建設單位或者個人未經(jīng)市（區(qū)）人民政府批準，擅自將鹽穴地下空間使用權出租、轉讓，由市級自然資源和規(guī)劃主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處以罰款。
第三十一條（其他違法行為） 違反本辦法規(guī)定的其他違法行為，由相關主管部門依照有關法律法規(guī)處理。
第三十二條（國家工作人員責任） 政府工作人員在鹽穴開發(fā)利用管理中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由所在部門或上級部門予以行政處分；情節(jié)嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附則
第三十三條（施行日期）本辦法自 年 月 日起施行。
附件2
關于《常州市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法》（征求意見稿）的起草說明
為了加強新型地下空間（鹽穴）資源創(chuàng)新性配置管理，有效發(fā)揮我市新型地下空間（鹽穴）生產(chǎn)要素作用，市自然資源和規(guī)劃局組織起草了《常州市新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法》（征求意見稿）（以下簡稱《管理辦法》），現(xiàn)就有關情況說明如下：
一、制定《管理辦法》的必要性與可行性
地下空間作為一種生產(chǎn)要素，被稱為領陸、領水、領空之外的“第四國土”，是保障發(fā)展新的國土空間載體，與地表土地資源一樣，具有很高使用價值和經(jīng)濟價值。鹽穴和水封洞庫、咸水層、枯竭油氣藏等，區(qū)別于傳統(tǒng)的城市淺層地下空間，往往埋藏于地下深層，屬于新型地下空間，是一類特殊的自然資源，具有較大的開發(fā)利用潛力。常州金壇巖鹽礦區(qū)總面積60.5平方公里，資源儲量約163億噸，埋藏深度在地下約750～1300米之間，平均氯化鈉含量達85%，是我國東部地區(qū)綜合指標最佳的大型鹽礦。鹽層厚度大（約為160～220米），內部夾層少，采礦后形成的鹽腔單體可達20～40萬立方米，具有優(yōu)越的穩(wěn)定性、可塑性和密封性，是國內鹽穴資源開發(fā)利用條件最好的地區(qū)之一，在存儲天然氣、壓縮空氣儲能等方面具備獨特優(yōu)勢。常州市金壇區(qū)鹽穴空間開發(fā)利用走在全國前列，已建成三座天然氣儲氣庫，以及世界首座非補燃式壓縮空氣儲能電站。但是目前，在地下空間（鹽穴）開發(fā)利用中存在權屬關系不明確、供應政策體系不健全、開發(fā)利用不規(guī)范等問題，導致自然資源資產(chǎn)所有者權益沒有得到有效維護，市場主體之間安全責任邊界不清晰，基層監(jiān)管難度較大。同時，國家、省、市層面尚未頒布實施規(guī)范地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理的法律、行政法規(guī)。因此，從探索新型地下空間（鹽穴）使用權有償使用實現(xiàn)路徑、以新的空間資源開發(fā)支撐保障經(jīng)濟社會高質量發(fā)展等方面出發(fā)，非常有必要制訂新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理辦法的地方規(guī)范性文件，制定《辦理辦法》具有必要性和可行性。
二、《管理辦法》的起草過程
2024年10月14日，常州市自然資源和規(guī)劃局成立了立法工作專班，全面開展《管理辦法》起草工作。2024年12月23日，常州市自然資源和規(guī)劃局邀請市人大法工委、市人大環(huán)資委、常州市司法局領導以及南京大學、南京農(nóng)業(yè)大學等教授專家召開立法座談會，就《管理辦法》征求意見。經(jīng)上述征求意見及專家論證，《管理辦法》數(shù)易其稿，形成了現(xiàn)在的送審稿向市政府報送。
三、《管理辦法》的主要內容
《管理辦法》旨在加強新型地下空間（鹽穴）資源創(chuàng)新性配置管理，有效發(fā)揮新型地下空間（鹽穴）生產(chǎn)要素作用，開創(chuàng)新型地下空間規(guī)范、高效、安全利用新局面，切實維護自然資源資產(chǎn)所有者權益?！豆芾磙k法》共六章三十三條，主要內容如下：
（一）明確新型地下空間（鹽穴）所有權、使用權歸屬
辦法規(guī)定新型地下空間（鹽穴）屬于國家所有，由市、縣級市（區(qū)）人民政府代理行使地下空間所有權。新型地下空間（鹽穴）使用權原則上應當通過出讓、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式取得（第十一、十四條）。
（二）構建新型地下空間（鹽穴）規(guī)劃編制體系
一是編制新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用專項規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃體系（第八條）；二是明確詳細規(guī)劃的涵蓋內容，并落實專項規(guī)劃有關要求（第九條）；三是依據(jù)詳細規(guī)劃編制具體項目的規(guī)劃條件，作為鹽穴地下空間使用權出讓的依據(jù)和附件材料（第十條）。
（三）實行新型地下空間（鹽穴）開發(fā)利用管理
一是規(guī)定新型地下空間（鹽穴）使用權人應當取得發(fā)展改革部門項目核準文件后方能辦理鹽穴地下空間使用權供應（第十二條）；二是明確鹽穴地下空間使用權供應可以參照地表國有建設用地使用權供應方式和程序辦理，使用權可以單獨取得，也可以組合（協(xié)同）取得（第十三、十四條）；三是依據(jù)采礦許可要求和規(guī)劃條件編制使用權出讓方案，并可按程序變更批準用途（第十五、十六條）；四是規(guī)定了有償使用最高年限和租賃期以及有償使用費的計算、支付方式（第十七、十八條）；五是明確鹽穴地下空間使用權收回情形（第十九）；六是明確使用權人運用三維測量獲取鹽穴空間基礎數(shù)據(jù)用于復核、修正鹽穴使用空間相關技術指標（第二十、二十一條）；七是明確使用鹽穴地下空間須采取的安全生產(chǎn)事故應急預案和安全管理等工作職責（第二十二條）。
（四）探索建立新型地下空間（鹽穴）三維登記模式
一是新型地下空間（鹽穴）使用權以宗地為基本單位，自登記時設立（第二十三、二十四條）；二是創(chuàng)新新型地下空間（鹽穴）三維立體確權模式，以建設用地使用權供應材料載明的水平投影坐標、豎向起止高程和水平投影最大面積確定空間范圍，依法開展不動產(chǎn)登記（第二十五條）。
（五）加強法律責任規(guī)定
為增強執(zhí)法剛性和可執(zhí)行力，《管理辦法》在罰則中：第一，設置了四個處罰條文：一是建設單位或者個人未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用的處罰（第二十七條）；二是無權批準使用鹽穴的單位或者個人非法批準占用以及超越批準權限非法批準占，不按照鹽穴開發(fā)利用批準要求使用鹽，或者違反法律規(guī)定的程序批準的處罰（第二十八條）；三是建設單位或者個人未按照批準的規(guī)劃用途使用的處罰（第二十九條）；四是建設單位或者個人未經(jīng)批準擅自出租、轉讓的處罰（第三十條）。第二，規(guī)定了其他違法行為處罰的兜底條款（第三十一條）。第三，明確工作人員責任（第四十八條），確保《管理辦法》得到嚴格遵守。
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